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川普提出的美国移民改革具体细节是怎样的

by nwmlaw, published: 2017-08-03 14:48 viewed: 185 times
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川普总统在今天(2017年8月2日)发表讲话,表示支持一个由两位共和党参议员提出的移民改革议案。这个叫做RAISE Act (全称是Reforming American Immigration for a Strong Economy Act)的移民改革方案因此引起了各界关注。

在这里,我们首先要强调,从提出议案到正式形成法律并且实施还有很长的路:先需要经过议会里面对应的委员会讨论,修改,然后需要美国国会的参众两院分别辩论,修改,通过。如果国会两院通过的版本内容不同,还需要两院协调,试图达到能够被大家共同接受的条款。

整整10年以前,2007年的时候,由小布什总统和当时在国会占多数的民主党议员共同支持的移民改革法案在声势浩大的宣传以后最终没有通过,这一拖就是10年。前不久,川普和共和党一些头面人物大力支持废除奥巴马医改,但是,几经周折,经过反复修改,法案还是在参议院以49比51落败。

目前,美国国会两党严重对立,共和党在参议院只占微弱优势,除了川普力推的医改法案以外,其他无疾而终或者大幅缩水的议题还有“委任独立检察官调查希拉里”,“由墨西哥出钱在边境修墙”等等。几乎可以肯定地说,目前提出的移民改革,即使在将来以某种形式通过,其内容也会和现在公布的初稿大不相同。

已经有一些中文报道介绍今天新闻里面这个议案。但是这些报道往往集中在"抽签移民取消","难民数目限制","父母和兄弟姐妹的亲属移民取消","移民配额总数减少"等等。有些文章提到"美国职业移民向加拿大和澳大利亚的打分制度转型",但是没有讲到目前提出的法案是怎样来给移民打分的,更没有相关的分析。

我们现在根据RAISE Act这一法案的英文原文来详细介绍一下这方面的具体细节,并且提出评论和展望。

美国每年的职业移民配额有14万人,这个配额在提案中没有改变。所谓“移民总数减少一半,从每年一百万减到五十万”,减的是亲属移民,难民,抽签移民等等。目前,职业移民(Employment Based Immigration,简称EB) 又分为EB-1(杰出人才和跨国公司高级经理,4万人左右),EB-2(工作职位要求研究生学历或者特别的能力,以及国家利益豁免NIW,一共4万人左右),EB-3(包括需要本科以上学位的职业移民3万人和非技术类职业移民1万人),EB-5投资移民(1万人),和EB-4宗教人士移民。这是现在的情况。

按照RAISE Act的提案(目前版本),每年14万人的职业移民名额不变,全世界都可以申请(需要年满18岁),缴费注册,由移民部门按照分数选择。每年只选有限的一定数量的(分数高的)申请人进入下一步骤。如果申请人在12个月里面没被选上,则需要重新注册。如果被选上的人数超过移民配额,超出名额的人(和配偶孩子)可以取得移民签证(Immigrant Visa),但是需要等到下一个财政年度才能继续完成下一步的绿卡申请,而留给下一个财政年度的配额数字则要相应减少。

那么,分数怎么打呢?目前的提案只给了一个很简单的设计:

(1) 年龄,18到22岁,得6分;22到25岁,8分;26到30岁,10分;31到35岁, 8分;36到40岁,6分;41到45岁,4分;46到50岁,2分;50岁以上,0分。

(2) 教育程度(只考虑提交申请时的最高学位):外国的本科学位,得5分;美国的本科学位,6分;外国的理工类(STEM)硕士学位,7分;美国的STEM硕士学位,8分;外国的STEM博士学位或者职业学位(医学法学博士或MBA),10分;美国的STEM博士学位或者职业学位(医学法学博士或MBA),13分。

(3) 英语能力:考试(如托福或者雅思)分数在最高的那10%里面,得12分;下面的10%,得11分;再往下分别是10分和6分。成绩不到前面40%的,0分。

(4) 特别成就:诺贝尔奖或者能与之相比的奖项得主,加25分;奥运会奖牌得主或者某些体育比赛的第一名(要在申请前的8年以内获得),加15分。

(5) 在美国已经有工作(雇主需要提交工资的证明信,还需要证实“提供给申请人的工作是新创立的或者空缺出来的,没有替代美国员工”,但是没说要怎么来证实):如果工资在自己工作的州里面超过了所有家庭中位数收入(Median Household Income)的三倍,得13分;工资在本州所有家庭中位数收入的两倍到三倍之间,得8分;工资在一点五倍到两倍之间,得5分。

(6) 在美国投资并且经营管理新企业:投资135万美元,保持3年,并且积极参与企业经营管理,得6分;如果投资额是180万美元,则得12分。如果超过1年没有保持这种投资,则已经取得的移民签证要被收回。

(7) 家庭情况:如果申请人此前已经排在亲属移民的队里面,但是还没有通过亲属移民取得绿卡,那么可以加2分。如果申请人有配偶,那么配偶也要按照前面的(1)到(3)项来打分,最后得分是主申请人的个人分数乘以70%,加上配偶的分数乘以30%

如果申请人分数一样,优先考虑有博士学位的(这里包括在美国以外取得的博士学位),然后是有职业学位比如医学博士法学博士和MBA学位的,然后是有一般硕士学位的,然后是本科学位。同等学历条件下,优先考虑有美国学位的。如果申请人的分数一样而且学历也一样,接下来考虑英语考试(托福或雅思)的成绩,再接下来考虑年龄(接近25岁的优先)。

以上是目前的打分系统。乍一看好像考虑了不少因素,但是有点像小孩子玩Monopoly游戏(中文翻译叫“强手”棋)或者计算机上的“大富翁”游戏,表面上煞有介事,但是和真实生活有差距,在理念和执行上都还有很多问题。

比如说,具体执行中,如果申请人随便刷一个混一个外国的博士学位或者MBA呢?如果公司暂时给申请人高薪,取得绿卡以后又改变呢?如果申请人在被选上以后又结婚(分数改变)呢?如果申请人突击离婚(分数改变)过后再结婚呢?托福和雅思的成绩能简单比较吗?不同年份的考试和百分比能简单比较吗?

这个提案更大的问题是在理念方面。

第一,移民申请,或者人才选拔,不是这样简单机械的,不能这样硬性叠加。这就像把价格贵的食材混在一起不见得就好吃,把值钱的家具和地毯堆在一起不见得就好看,灌水的文章多授予的学位多不见得就是科技强国。朝鲜的凯旋门比巴黎的大,东京的铁塔比埃菲尔铁塔高,但是前者都没有后者有名有意义。

澳大利亚和加拿大的打分系统实行了很多年,有一些成果。但是美国的人口是他们的十几倍,想移民美国的人也要多许多倍。目前的提案给出了打分依据,但是没有"录取标准"。如果美国移民局把"录取分数"定得高,或者干脆按照申请人比例而浮动上升,则会引发申请人灌水找漏洞拼凑高分(而且估计被录取的人会集中来自中国和印度,排除掉别的国家,到时候美国移民局还会改)。

如果录取分数是固定的并且不特别高,则符合条件的人会大大超过每年的名额,造成严重积压(积压又会产生新的问题,因为年龄在增长,工资,考试分数,和婚姻状况会变化,如果不允许申请人中途调整材料,那么申请人可能发现不如从头另排,浪费了双方的时间和资源)。

第二,澳大利亚和加拿大地广人稀,所以需要引进技术移民。美国的面积和这两国差不多,人口是它们的十几倍,所以美国并没有单独的"技术移民",目前的"职业移民"理论上是为了便利雇主,解决他们的用工问题。所以目前的职业移民申请(除了EB-1A和NIW)都是由雇主来提出,和工作签证(H-1B,O-1,L-1)情况类似。

如果改成提案中的情况,雇主(尤其是不能付特别高薪的)能够起到的作用大大减小,即使想要为员工申请绿卡也无能为力。那么,面对这种不确定性,雇主可能更不愿意支持工作签证,更不愿意雇佣没有绿卡的员工。这样,这个改革有悖美国"职业移民"的目标,也很难得到企业界的支持。

我们处在一个新时代。科技和全球化带来的变化,时刻都在影响生活。政治环境,各种制度,包括移民体系,也不可能一成不变。美国两党在移民问题上有尖锐分歧(比如对于一千多万的非法移民或者叫“无证移民”怎样处理),使得任何移民改革都步履维艰。但是,两党都提到目前的移民体系是"崩坏"的(“the current immigration system is broken”),所以某些变化可能迟早要有。更何况,僧多粥少,能阅读这篇文字的人都是来自地球上人口最多的国家,申请美国绿卡的人数多,难度更高。

那么,怎么办呢?我们建议申请人抓住时机,尽早提交NIW或者EB-1移民申请。根据以往的经验,对于已经在办理中,提交了I-140或者取得了I-140批准的申请人,即使在排期中,美国移民局也应当会提供"祖父条款"(Grandfather clause),"老人老办法,新人新办法",允许这些人在NIW或者EB-1完成后续申请(I-485或者移民签证)取得绿卡。毕竟,这几千或者几万人比起每年14万的配额,以及上千万的无证移民来,不过是个小数目。

这方面的证据已经有很多:2005年,美国劳工部开始采用PERM劳工证程序,而此前已经提交到劳工部的Regular Labor Certificate和RIR申请都继续得到承认,完成处理,进入了下一步绿卡程序,直到所有这些早先的劳工证移民申请完成。2007年,美国移民局在排期方面出现乌龙,使很多人得以提前递交I-140和I-485申请。移民局承认了责任,接受下来所有这些I-140和I-485申请,并相应完成了审理。

这些例子都说明,如果抓住时机及时提交了申请,就不会因为移民程序改变而失去美国绿卡的机会。此前有一些申请人面对NIW(国家利益豁免)出现犹豫,不能抓紧时间准备和提交NIW。往者不可谏,来者犹可追。面对今日之事,我们建议想获得美国绿卡的签证申请人尽快采取行动,申请NIW或者EB-1。

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