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不要再出来吓人了,对"北大飞"关于H-1B延期文章的纠错

作者: nwmlaw 更新日期: 2018-01-07 19:32
2018年初,在网上和微信有一篇“北大飞”同学写的文章流传,题目是《川普政府反移民再出狠招,大刀向H-1B们的头上砍去》。我作为北大校友,目前在美国做移民律师,读了“北大飞”的文章以后,发现里面有若干错误。几天后,又看到“北大飞”同学自己在后续文章中提到,他的这篇文章“引起了广泛重视,其阅读量超过10万”。更严重的是,他在题为《对川普政府取消H-1B签证延期的深度解读,前景不容乐观》的后续文章里面对于当前生效的美国法律(具体来说是关于H-1B延期的条款)做出了错误解读,可能会误导很多人。因此,我认为有必要澄清“北大飞”这两篇文章中的错误,包括似是而非和不完整不明确的地方。

先说最重要的,也是大家关心的,对于AC21法律里面的Section 106(a),(b)的解读。

“AC21”,即“American Competitiveness in the Twenty-first Century Act of 2000”,是美国第106届国会在2000年10月17日通过的法律,对美国移民法(Immigration and Nationality Act)的一些条款做出了修改。具体和H-1B延期相关的条款包括AC21的Section 104(c) 和Section 106(a),(b),修改的地方是美国移民法8 USC 1184(g)(4)条款中关于持有H-1B身份不得超过六年时间的限制。

“北大飞”同学的文章题目号称是“深度解读”,里面公然提到“对于140表已被批准,正在排期等待提交485,但同时h1b的6年已经用完的朋友,则(AC21法律的)106款并不适用”。

这是他从哪里看出来的?他的解读是完全错误的!实际上,I-140申请批准的人同样可以使用AC21法律的Section 106条款来延期H-1B超过六年,这是美国移民局允许的,而不是像“北大飞”说的那样“并不适用”。

从哪里可以知道呢?从移民局需要遵守的法规(Code of Federal Regulations,简称CFR)和移民局此前公布的备忘录。具体来说,8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D)规定:

(1) An alien who is in H-1B status or has previously held H-1B status is eligible for H-1B status beyond the 6-year limitation under section 214(g)(4) of the Act, if at least 365 days have elapsed since:

(i) The filing of a labor certification with the Department of Labor on the alien's behalf, if such certification is required for the alien to obtain status under section 203(b) of the Act; or

(ii) The filing of an immigrant visa petition with USCIS on the alien's behalf to accord classification under section 203(b) of the Act.

(2) H-1B approvals under paragraph (h)(13)(iii)(D) of this section may be granted in up to 1-year increments until either the approved permanent labor certification expires or a final decision has been made to:

(i) Deny the application for permanent labor certification, or, if approved, to revoke or invalidate such approval;

(ii) Deny the immigrant visa petition, or, if approved, revoke such approval;

(iii) Deny or approve the alien's application for an immigrant visa or application to adjust status to lawful permanent residence; or

(iv) Administratively or otherwise close the application for permanent labor certification, immigrant visa petition, or application to adjust status.

这里只提到了,在Labor Certification (PERM)或者I-140提交后超过365天的情况下,H-1B申请可以延期超过6年总长,一年一年地延期,直到绿卡批准,或者Labor Certification/I-140/I-485/Immigrant Visa被拒为止。注意,这里的“immigrant visa”指的是在海外申请的移民签证,用于和“application to adjust status”(I-485)并列,不是指I-140申请。

只要Labor Certification或者I-140申请提交超过了365天,不管申请是还在Pending,还是已经Approved,都不影响H-1B的延期。再说一遍,即使Labor Certification(PERM)或者I-140已经批准了,H-1B持有人也可以根据AC21法律里面的106(a),(b)条款以及相应的移民局法规来延期H-1B超过六年。“北大飞”同学无端地说如果I-140已经批准了就不能用AC21法律里面的106条款来延期H-1B,这是错误的。

为什么呢?第一,前面摘录的CFR法规,即移民局用来执行日常工作的依据,和AC21法律里面的106条款一样,都没有提到I-140已经批准了就不能适用。条文里面只提到了I-140(或者PERM)申请提交超过365天就可以适用。实际上,美国国土安全部(DHS,移民局的上级管理部门)还专门在政府公告Federal Register上澄清(并且反映在CFR里面),只要在新的H-1B生效的时候(而不是H-1B申请提交的时候)I-140/PERM申请提交已经超过365天就可以;而且,可以提前六个月申请----比如说2015年8月提交了PERM或者I-140,到2016年2月就可以提交新的H-1B超过六年的延期(如果需要的话),让延期的H-1B在2016年8月开始生效。此外,提交H-1B延期的雇主可以不用是提交PERM或者I-140的雇主----换句话说,申请人在I-140/PERM提交以后,可以更换雇主,然后一样能够延期H-1B超过六年。

第二,CFR在同一条同一款稍后的小节,8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D)(10)里面,还专门提到:如果申请人的I-140已经批准,而且排期已经到了,已经可以提交I-485,但是(因为拖延症懒癌发作等原因)在这种情况下又超过了一年还没有提交I-485,就不能再用这一条规定来延期H-1B了。原文是:

(10) Limits on future exemptions from the lengthy adjudication delay. An alien is ineligible for the lengthy adjudication delay exemption under paragraph (h)(13)(iii)(D) of this section if the alien is the beneficiary of an approved petition under section 203(b) of the Act and fails to file an adjustment of status application or apply for an immigrant visa within 1 year of an immigrant visa being authorized for issuance based on his or her preference category and country of chargeability. If the accrual of such 1-year period is interrupted by the unavailability of an immigrant visa, a new 1-year period shall be afforded when an immigrant visa again becomes immediately available. USCIS may excuse a failure to file in its discretion if the alien establishes that the failure to apply was due to circumstances beyond his or her control. The limitations described in this paragraph apply to any approved immigrant visa petition under section 203(b) of the Act, including petitions withdrawn by the petitioner or those filed by a petitioner whose business terminates 180 days or more after approval.

(8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D)(10)是在2017年添加的,在移民局官网上的CFR条文里面还没有,但是律师或者有一定网上搜索能力的人很容易查到。)

如果,在I-140已经批准的情况下,申请人普遍不能用AC21的106条款和8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D)来延期H-1B;那么,就不需要单独列出这种特殊情况了。换句话说,在CFR法规里面单独列出了在特殊情况下的I-140批准不能延期H-1B,而在其他地方只要求I-140(或者PERM)提交超过365天,那就是说,除了那种特殊情况(拖延症懒癌患者排期到了一年还不提交I-485)以外,其他的H-1B持有人在I-140申请批准后依旧可以依据AC21的106条款来延期H-1B。

这里还专门提到,如果申请人有自己不能控制的正当理由而不能及时提交I-485,移民局可以做出谅解。如果排期到了但是后来又出现了倒退,那就从排期重新排到的日期来开始计算这个一年内需要提交I-485的限期。

第三,除了上述的法规条文,美国移民局还公布了具体执行AC21法律的备忘录,内容详细,里面明确提到,在根据AC21法律的106条款来审理H-1B延期申请时,需要考虑Labor Certification的批准是否已经过期:

because approved labor certifications must be filed with a Form I-140 petition within the validity period stipulated by DOL in order to remain valid, USCIS looks to see if, at the time an extension request under 106(a) is filed, the labor certification is unexpired.

见USCIS文件: ac21_30may08.pdf,page 4.

如果AC21法律的106条款,关于I-140/PERM申请提交超过365天情况下的H-1B超过6年延期,只适用于PERM/I-140申请Pending的情况,而不适用于申请已经批准(approved)的情况;那么,移民局怎么会在备忘录里面专门提到,在审批这种情况的H-1B延期时,要考虑approved labor certification是否过期,这一问题呢?

顺便说一下,这个approved labor certification是否过期的问题后来也被加到了CFR里面:“H-1B approvals under paragraph (h)(13)(iii)(D) of this section may be granted in up to 1-year increments until either the approved permanent labor certification expires or a final decision has been made to: … ” 8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D)

这是什么意思呢?按照美国劳工部的规定,PERM批准了以后不是永远有效的,雇主需要在PERM批准后180天内向美国移民局提交I-140申请(提交I-140没有排期的限制),否则approved labor certification就过期了。而如果I-140申请及时提交了呢,PERM就不会过期了。Again,这是针对拖延症和懒癌患者的,只不过这里敦促的对象是雇主。劳工部官方网站的原文是:

After the labor certification application is certified by DOL, it should be submitted to the appropriate USCIS Service Center with a Form I-140, Immigrant Petition for Alien Worker. The certification has a validity period of 180-days and expires if not submitted to USCIS within this period.

https://www.foreignlaborcert.doleta.gov/perm.cfm

根据以上三点,解读相关的法律,法规,和移民局的备忘录,可以得出结论,AC21法律的106条款,根据当前法律法规和规定,是可以用于I-140已经批准的申请人的H-1B超过六年延期的。

那么,为什么以前用AC21的106条款来延期H-1B的中国人相对比较少呢?很简单,很多中国人在可以用106条款的时候,即PERM/I-140提交超过365天,并且H-1B使用接近6年的时候,已经取得了I-140的批准(尤其是考虑到I-140可以用加急,可以在15天内得到审理),可以同时使用AC21的104条款,一次就把H-1B延期3年,当然用不着一年一年延期的106条款。但是,如果有人只想延期一年H-1B,引用106条款,一样是可以的。

综上所述,AC21法律的106条款,和104条款一样,可以允许PERM/I-140申请已经批准的申请人延期H-1B超过6年。为什么我们会讨论106条款呢?因为有人讲到,104条款的用词是“may”,美国政府将来可能会根据政治环境来决定如何实施这一法律。106条款的用词是“shall”:

The Attorney General shall extend the stay of an alien who qualifies for an exemption under subsection (a) in one-year increments until such time as a final decision is made on the alien’s lawful permanent residence.

而对应的8 CFR 214.2(h)(13)(iii)(D),里面的用词,也明确提到

An alien who is in H-1B status or has previously held H-1B status is eligible for H-1B status beyond the 6 year limitation

这回应当没有问题了吧?我估计,还是有人会讲到,“is eligible”并不等于延期一定会批准啊,后面说H-1B approvals under paragraph (h)(13)(iii)(D) of this section may be granted in up to 1-year increments,用的还是may啊,所以政府还是可以改变啊。但是,请大家注意,AC21法律原文说的是The Attorney General shall extend the stay… in one-year increments,而对应的CFR法规(必须符合法律)反而用的是may be granted in up to 1-year increments. 这不正说明,在这方面,用may和shall并没有本质区别嘛。换句话说,用may的AC21法律104条款,其确定性,与用shall的106条款,具有同样的效力。

再总结一下:如果承认AC21法律里面的104条款(用词为“may”)和106条款(用词为“shall”)里面的“may”和“shall”有同样的确定性(mandate),那么,在I-140批准的时候,H-1B持有人在延期方面受到Section 104和Section 106的双重保护。如果认为“may”和“shall”的意思不同,那么H-1B持有人在延期方面至少受到Section 106的保护。你总不能说“may”和“shall”表达的都是可做可不做的意思吧。

无论如何,重要的是,前面提到的“北大飞”同学的文章,所谓“深度解读”,说申请人的I-140批准了就不能使用AC21法律的106条款,是对当前法律法规的错误解读。这一点总是明确的吧?“北大飞”同学还言之凿凿地说:“但是对于140表已被批准,正在排期等待提交485,但同时h1b的6年已经用完的朋友,则106款并不适用,适用的是104款。。。这里并没有任何可模糊之处。也毫无忽悠的余地。”

像他这样用铁口直断的方式来误导,出来吓人,是不对的。他对当前法规的错误解读表明他缺乏这方面的知识。他对以后“可能”如何的渲染也就更值得怀疑。

或曰:晴带雨伞,多做准备也无害呀;何况川普政府确实有限制移民的举动,为什么要指出“北大飞”文章里面的错误呢?这个,举一个极端的例子:日本鬼子占了南京,如果有人说(或者拍摄另类的抗日神剧):“日本人已经占据了重庆,要把重庆人全杀光,要到重庆去投亲访友的人赶紧折返,另作打算吧。”这样误导,吓唬别人,是不合适的吧。类似地,对于符合H-1B延期超过6年的条件的人(这样的人很不少),本来正准备延期,如果在读了这种误导文章以后放弃延期辞去工作全家搬迁了,那不是直接因为被误导而受害了吗。

术业有专攻。很多持H-1B签证的专业人士,比如IT工程师,会计,等等,在AC21条文关于H-1B超过六年延期的具体规定上也会被误导。美学家高尔泰先生曾经有文章提到,他在80年代办离婚的时候,听说中国政府有新政策不让离婚了,急得连夜麻烦朋友到资料室去查材料。在信息时代,网上的各种传言仍然可能给大家带来不必要的焦虑和误判。希望我的文章能帮助大家正确判断目前的情况。

我说的是当前有效的法律和法规。至于川普政府将来“可能”做什么,我不能预测。但是需要指出,如前面所述,AC21法律的106条款,根据当前法律法规和规定,是可以用于I-140已经批准的申请人的H-1B超过六年延期的。106条款的标题提到了Lengthy Adjudications,那是因为已经有104条款解决排期造成的H-1B延期需求。如果104条款因故不方便用了,那么106条款依旧可以用上。如果承认AC21法律里面的“may”和“shall”有同样的确定性,那么,在I-140批准的时候,H-1B持有人在延期方面受到Section 104和Section 106的双重保护。如果认为“may”和“shall”的意思不同,那么H-1B持有人在延期方面至少受到Section 106的保护。你总不能说“may”和“shall”表达的都是可做可不做的意思吧。

因此,如果川普政府试图通过行政手段来绕过AC21法律,废除H-1B的延期,在法理上面对的阻力是很大的,很可能不会发生或者会受到法庭挑战。实际上,传言的所谓“废除H-1B延期超过六年”,并没有来自美国政府的官方消息。目前美国政府部门根本没有提出关于改变H-1B延期的proposed rule making:CFR是对美国联邦政府执行法律的具体解释和规定,要改变需要经过固定的流程。计划中的改变(Proposed Rules)需要由政府部门提出,在Federal Register上面公布,经过利益相关方(interested persons)提交意见(comments),然后公布Final Rules,解释为何接受或者没接受意见,然后再实行。这个流程一般要若干个月,中间也经常因为听取comments from interested parties而改变final rule的条文。政治的一个要点是妥协。比如说,日前通过的减税法案,国会两院在是否允许州税抵减联邦税,在mortgage interest减税的上限,在废除AMT等等方面就做出了妥协,最终版本和最初的版本颇为不同。

无论如何,重要的是,前面提到的“北大飞”同学的文章,所谓“深度解读”,说申请人的I-140批准了就不能使用AC21法律的106条款,是对当前法律法规的错误解读。像这样误导,出来吓人,是不对的,不但无端增加很多人的焦虑,而且对于符合H-1B延期的申请人会造成误判。他的题为《川普政府反移民再出狠招,大刀向H-1B们的头上砍去》的文章(据说阅读量达到10万)还有其他方面的错误和以偏概全的地方,笔者会在后续的文章里加以说明。

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